青岛市社会科学院研究员　郭先登



　　编者按：此文以青岛市社会科学院《科研报告》第1期报市委、市政府，市政府领导给予很高评价，在批示中指出：“该文对城市基础设施建设与管理做了较深入的研究，有一定的参考指导价值。请市发改委、市建委、市规划局、市交通委、市政公用局参阅”。青岛财经日报征得作者同意，独家发表，以飨读者。


.com
　　按照市委落实党的十七大精神坚持“五个必须”的精神，近期我们结合青岛城市发展中面临的一个重大问题，即如何提升城市基础设施建设与管理水平进行了调查研究。党的十七大政治报告明确提出了“加强基础产业基础设施建设”的要求，随着城市化的加快推进，城市竞争力的强弱直接决定着城市在国内外分工中的位置和作用；城市竞争力的核心是提供公共产品的能力与效率；城市基础设施是公共产品构成的主体部分；城市基础设施体现着城市竞争力。



　　一、青岛城市基础设施建设与管理水平的现状



　　城市竞争力是城市产业创造价值的综合能力。基础设施是形成城市竞争力重要的组成部分；提升基础设施建设和管理水平对城市竞争力越来越至关重要。城市基础设施是以物质形态为特征的城市基础结构系统；是城市经济、社会活动的基本载体，是真正属于城市的不可移动要素。



　　（一）特大型城市基础设施的主要分类。



　　城市基础设施产业的竞争力将成为城市总体产业竞争力的重要组成部分。对于一个城市的竞争力来说，和国家竞争力一样，其最终体现在企业竞争力和人力竞争力上。一个城市能不能为企业创造好的投资环境，能不能为人才发展提供好的人文环境，能不能为经济发展提供数量与质量相统一的基础设施，是政府服务的核心部分之一。青岛作为一个特大型城市，其基础设施分布在城市的各个方面，从实际出发，我们对城市的基础设施进行了两大方面的分类：



　　第一，按需求分类：



　　一是基本保障性基础设施，主要包括供水、供电、供气、供暖及污水、雨水处理系统等；

　　二是经济社会发展需求性基础设施：主要包括交通系统，通讯系统，能源动力系统，住房储备，文、卫、科教机构和设施等。



　　第二，城市基础设施按功能分类：



　　一是装备性硬件基础设施：主要包括公路、铁路、轻轨、机场、港口、电力、通讯、自来水、供热、地下管网等；



　　二是技术性基础设施主要包括信息及硬件基础设施里使用的软件和高新技术装备、材料。



　　在基础设施对提高城市竞争力作用中，技术性基础设施越来越至关重要；提升城市基础设施建设水平，尤应重视技术性基础设施。技术性基础设施状况决定一个城市产业的水平，拥有发达的高技术的基础设施，可以吸引和培育高技术高附加的产业（包括金融业），创造和持续创造更多的价值，提高城市竞争力。城市基础设施的规模、类型、水平直接影响着城市产业的发展和价值体系的形成；在建设过程中形成的设施力直接决定着城市产业价值的力量。城市基础设施建设质量（基础设施个体质量、空间匹配）的状况影响城市的产品成本和竞争力。基础设施通过影响城市产业收益回报率，打造城市吸引人才、技术、资金、资源等要素的能力，将影响城市的产业规模和产业素质。



　　（二）青岛市近年来逐步强化需求性基础设施的建设水平，但是需求性基础设施、尤其是经济社会发展基础设施的建设同适应经济社会发展的实际需求尚有着一定的差距。



　　目前青岛市已建成供水管道逾4000公里，形成供水能力年超3亿立方米；发电设备总容量达到313万千瓦，基本保证了城市的需求；煤气、天然气、液化气供应总量突破10万吨，燃气普及率实现100%；供热面积达到3111万平方米；建成一批使用生物质能、太阳能、海水能和地热能等清洁可再生能源利用技术的基础设施。



　　近年来，在加快建设“供”的基础设施的同时，也加快了“排”的基础设施的建设。2006年统计，全市环境保护投资66.46亿元，占全市生产总值的2.07%，其中城市环境基础设施建设投资48.60亿元，工业污染防治投资8.03亿元，各种污染治理设施运行费用9.71亿元，其他投资0.12亿元。目前全市工业废水排放总量9521.18万吨，达标排放量9401.39万吨。废水中化学需氧量、氨氮、石油类排放量分别为1.32万吨、0.075万吨、0.0022万吨。全市生活污水排放量21808.88万吨，处理量16494万吨，处理率75.63%。污水中化学需氧量和氨氮排放量分别为4.36万吨和0.67万吨。仅14座城市污水处理厂共处理废水21344万吨，其中处理废水4850万吨，占总处理量的22.7%；污水处理厂化学需氧量、氨氮、总磷去除量分别为5.53万吨、0.67万吨、0.13万吨。加快固体废物综合利用技术研究和交流合作及相应的基础设施建设，正是强化了基础设施建设，取得了铬渣作为助熔剂用于钢铁冶炼过程，年利用量15.14万吨；钢渣、粉煤灰用于铺设路基和生产建材；电石泥资源化用于碱厂纯碱生产工艺；白泥除用于回填和生产“生态宝”产品外，还被应用于发电厂烟气脱硫过程，“白泥与二氧化硫双向治理项目”进展顺利的成果。



　　但是，经济社会发展方面的基础设施建设同适应经济社会发展的实际需求尚有着一定的差距。在“排”的方面按照生态城市建设的要求存在着较大差距，如石老人海水浴场周边明渠生活污水排放影响，水质为四类，不适宜游泳。还有社会发展方面的基础设施建设在适应文、卫、科教等方面明显不足，如幼儿园建设滞后于客观需求即为典例。



　　（三）青岛市近年来逐步提高功能性基础设施的建设速度，但是如何同步提高功能性基础设施的管理水平，仍然面临着很大的挑战。
　　目前青岛市已建成面积超过300平方公里的建成区比较完善的基础设施；建成港口吞吐量达到3亿吨的基础设施设备；正在建设的顺岸长码头成为目前世界最长的码头；城市道路长度达到3160公里，面积为5218万平方米，其中公共汽车、电车线路网为1362公里；机场已经建成年旅客吞吐量达1000万人次的硬件设施；通讯基础设施设备已具备承担如奥帆赛这样的大型活动，邮路总长度为74903公里；自来水管道达到3984公里，排水管道为3994公里。硬件设施建设使用的新材料达到69%，新技术覆盖面为73%，尤其是在较大基础设施建设中普遍采用现代信息技术。



　　目前迫切需要研究的是在功能性基础设施的建设速度加快的情况下，如何提高管理水平是一个很重要的课题。近期，青岛市为进一步提升港口的基础设施建设与管理水平，为港口企业提供高效优质的公共服务，成立了港口公用基础设施建设维护中心，中心的成立改变了城市港口公用基础设施缺乏专业具体的管理部门的局面。实行项目法人负责制。港口公用基础设施建设维护中心实行项目法人负责制，其主要职责包括负责港口航道、锚地、防波堤、公用码头、港区公用道路、管线等公用基础设施的建设、维修和日常养护工作；负责拟订港口航道、锚地等公用基础设施的管理、使用政策、规章；负责管理港口航道、锚地、公用码头等公用基础设施；保证航道、锚地等公共基础设施安全、适用；参与港口相关工程的竣工验收等。应该承认，目前城市在对功能性基础设施的管理上仍然存在着若干环节上的管理缺陷，如2006年“12369”环保投诉受理中心全年接听咨询及投诉电话3万多个，处理环境信访案件5790件，从结果看，属于管理缺陷方面的问题占87.2%，只有12.8%的问题属于硬件建设方面的。市民经常反映强烈的问题，其中40%左右同基础设施建设与管理有关。如2007年主要由于施工管理不到位而造成平均每月3次挖坏城市主管道的现象；地下过街通道使用率偏低，管理不完善是造成交通事故的重要因素之一；管理有差距，是城市基础设施部分硬件屡遭损坏、偷盗的重要原因等。



　　（四）正在规划起步建设的面积超过上百平方公里的、位处胶州湾湾底北部的新的高新区，基础设施薄弱，且与老市区缺乏有机的联系。在这种情况下，加快推进高新区发展必须高度重视基础设施，要有效避免先上生产性项目，然后再强化基础设施建设的问题发生。实践证明，在基础设施薄弱的情况下，先上生产性项目，必定会造成生态性的问题出现，加大建设成本。



　　四、通过资本市场加快推进基础设施建设



　　城市竞争力决定着城市在国内外分工的位置，它是城市竞争资本和竞争过程的统一。在社会主义市场经济条件下，基础设施建设主要应当依靠资本市场，充分发挥资本市场在基础设施建设中的基础性作用。通过资本市场建立有利于各类基础设施建设企业和项目筹集资金、满足多种投资需求和富有效率的运作体系。



　　（一）鼓励基础设施建设企业积极上市，支持上市公司利用资本市场加快发展，做优做强。



　　要鼓励企业通过海外上市，迅速有效地做大做强，提高知名度，增强竞争力。通过海外上市搭建国际资本运作平台，建立适应市场的先进管理制度，完善法人治理结构和诚信体系，提高企业管理水平，提升企业发展层次，促进城市既快又好地发展。企业海外上市不必拘泥于上市市场的名气或具体方式，认为纳斯达克就比香港好，IPO就一定比买壳上市好等。



　　通过上市建立多层次的股票市场体系。建立多层次股票市场的关键点是建立多层次股票交易市场，以发挥交易市场导向发行市场的功能。建立多层次股票交易市场，应特别重视发展具有区域性辐射力的区域性市场，其交易规则应能满足区域经济发展、企业发展和投资者的需求，避免简单建立多层次的全国性市场，尤其是要避免运用行政机制和财政资金继续建立不同层次的全国性股票交易市场。



　　（二）积极推进证券产品创新，扩大投资者对基础设施的投资选择能力。



　　证券市场是以证券产品交易为基础所形成的市场，有多少种类的证券产品就有多少种类的证券市场，有多大规模的证券产品进入交易就有多大规模的证券交易市场。证券市场的基础性产品主要有公司债券、政府债券和股票构成，发达国家的实践证明，20世纪80年代以后各种创新性证券产品是在融合了多种金融产品功能的基础上形成的。
　　目前存款利率变动频繁为开发储蓄替代性证券产品提供了有利的资金供给条件，因此，积极发展可为城乡居民所接受的具有本金安全性较高且收益率高于储蓄存款的证券新产品，是一个有利时机。这类产品至少包括：浮动利率债券、资产支持债券、债券投资基金、货币市场基金、组合证券等等。发展证券市场的投资者，必须以发展机构投资者为重心。机构投资者的组织方式并非仅有基金管理公司，实际上，资产管理公司、投资管理公司等也是机构投资者的主要组织方式。



　　(三)通过制度创新，城市建设项目实行市场化经营。



　　创新的市场化经营模式是，以城市建设项目为融资主体，由政府信用为依托，以城市市政设施资产以及资产相应产生的现金流和未来时期的稳定收益为担保，对城市基础设施的建设和维护进行市场化经营。公司不仅在城建投融资市场中唱主角，而且形成了融资——投入——收益——再融资——再投入——再收益的运营机制，实现城市建设的良性循环和滚动发展。



　　城市建设项目实行市场化经营要采取特许经营模式。青岛市已经对现有从事城市供水、管道燃气、集中供热、污水处理、垃圾处理的企业授予特许经营权。实施特许经营，特许经营期限届满半年前，特许经营者拟继续经营的，可以按规定向市主管部门申请延期或通过参加招标等方式取得新的特许经营权；对企业经营期限原已有约定的，按约定期限确定特许经营期。