2－1我国城镇住房改革概述

　　我国城镇住房制度改革，自从邓小平同志1980年提出出售公房，调整租金，提倡个人建房买房的改革总体设想以来，逐步在各地展开，由此揭开了中国住房改革的序幕。

　　 随后，我国政府确定了住宅商品化的思路，以优惠价出售旧公房，建立住宅基金，促进提租，发展个人建房模式；并从新增量的住房制度改革入手，通过推行新建公房、向个人出售和“新房新租”，带动现存量的住房制度改革。并先后在常州、四平、郑州、沙市、北京、天津、上海和23个省、自治区80多个城市进行试点工作；与此同时，萌生不久的房地产企业开始在部分地区及城市建造商品房在市场上公开销售。

　　 1988年2月《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》（国发〔1988〕11号）和《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组鼓励职工购买公有旧住房意见的通知》（国办发〔1988〕13号）发出后，全国各地开始积极试点，加快了住房制度的改革速度。

　　 90年代初，邓小平南巡讲话和党的十四大作出关于建立社会主义市场经济体制的重大决策后，我国的房地产业进入正规化发展阶段，产业结构体制、运行机制和政策框架初步形成，商品房开发与销售均进入前所未有的大好发展阶段，商品房逐步成为我国城市居民住房供应的重要组成部分。

　　 1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》与《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》发出后，我国城市居民住房供应将彻底告别实物分配，取之的是住房货币化分配形式，我国住房体制改革实现了质的突破，新的住房供应体系初步建立，经济适用住房建设取得重要进展，对城镇廉租住房制度进行了积极探索。

　　 与此同时，居民住房观念发生重要转变，居民住房消费有效启动，住房商品化的新体制基本确立，房地产市场体系逐步建立，房地产投资持续快速增长，以住宅为主的房地产业已经成为国民经济的支柱产业，对于改善居民居住条件、拉动经济增长、扩大就业以及加快城市建设都发挥了重要作用。

　　2－2我国现行城镇住房供应模式

　　从最初的小步提租、补贴售房，发展到现在的针对不同收入层次的人建造不同档次的住宅，并分别实施商品房、经济实用房和廉租房政策，标志着我国住房体制改革进入了一个新的阶段。

　　2-2-1公房及央产房

　　自80年代以来，我国针对城市的单位福利分房制度进行了一系列的住房改革措施，通过各种优惠政策鼓励单位职工购买公房及央产房。

　　到目前为止，我国城市各类单位已基本上取消了职工住房的实物分配形式，实现了住房分配货币化。

　　根据房改目标，新的住房投资主体将是国家、个人和房地产开发企业，单位将从投资主体中退出。届时，我国除部分旧有公房及央产房继续投入使用外，一部分进行了拆迁改造，一部分流入二手房市场。

　　2-2-2商品房

　　 1982年，宪法正式明确规定城市的土地归国有，政府先后制定和颁布了房地产开发经营及其服务等一系列法律、法规，初步形成了从中央到地方的房地产法律体系，为房地产业的发展提供了法律、政策依据、这标志着作为新兴的房地产业的真正起步。

　　但是，90年代以前，我国一直是以计划经济为主导的社会，当时的城市住宅建设由国家统一投资，统一征地、统一设计、统一建设、统一管理、统一分配。住宅单体几乎都是千篇一律的平顶板式楼，风格单调，缺乏多样性。这个时期的住宅产品仅仅能满足人的基本生活需求，基本没有户型的概念，不强调功能的合理程度。

　　 从1990年到1996年左右的时间，房地产开始商品化，但还带有浓厚的计划经济色彩，购买者以单位、集体为主，辅以少量的个人购房。

　　 随着1998年取消福利分房以后，房地产市场的购房主体发生了变化，集团购买基本退出市场，而个人消费成为主体，购房主体个人化已是一种不可逆转的趋势。随着市场经济的快速发展，除国有、集体所有的房地产公司外，大量的中外合资、合作、独资、私营的房地产企业参与房地产的开发销售。2000年以后，整个中国的房地产快速发展，这时不仅要有理念，还要有文化，还要讲产品，是我国房地产发展最为迅速的时期。

　　 2004年商品房销售量达到38231.64万平方米，比2003年增加4514万平方米，比1997～2003年年平均销售增量的4118万平方米增加了396万平方米。在销售总额中，个人购房所占比重持续增加。1998年和1999年分别为79.85%和70.15%，其后逐年上升，2004年达到93.30%。这表明居民对住宅需求旺盛，商品房成为城市居民住房供应的主流方式。

　　2-2-3二手房

　　我国的住房体制改革其实就是从二手房市场的孕育开始的，随着市场化经济的确立，我国的部分单位旧有住房、前几年购买的商品房及经济适用房、民宅及其他形式的住房纷纷流向二手房市场，并以物美价廉的特点收到中等收入家庭或新婚家庭的青睐。

　　2004年，全国二手房市场全面飘红，交易规模大幅增长，正在与一手房平分秋色。北京市全年累计成交量3.9万套，增长幅度为85.7％，一手房和二手房的成交量比例为6∶1，与2003年的10∶1相比，一、二手房成交比例正在迅速缩小；上海二手房市场也持续趋旺，成交面积已接近一手房；昆明1至11月共成交二手房5万余套，成交面积557万平方米，比去年同期增长15%，成交面积是商品房销量的一倍，占据了楼市的主导地位。

　　二手房市场的活跃是市场经济的必然产物，是房地产市场的重要组成部分，预计在未来几年内，将一直是普通中等收入家庭住房的重要供应模式。

　　2-2-4普租房

　　普租房是指除单位公房和廉租住房外的租住方式，包括已购公房、商品房及民宅等。普租房市场的发展不仅使众多空置房得到了合理的利用，减少了因分配造成的资源浪费问题，重要的是解决了三大部分城市群体的住房问题。

　　首先，我国城镇每年新增人口955万人，其中相当数量居民不具备即时购买住房的能力，普租房满足了这部分居民租赁住房的需求；其次，目前每年有269万对新婚夫妇，其中相当数量的新家庭也需要先租赁住房；最后，每年我国大量流动人口近亿人（包括刚刚从农村迁入城市的群体）需要在城镇租住房屋。

　　普租房成为城市或刚进城的低收入人群居住条件的主要获取形式。

　　2-2-5政策房

　　我国的政策房主要包括政府为中低收入人群提供的经济适用房以及为最低收入人群提供的廉租房。

　　目前这两种政策房供应体制也是我国城市中低收入居民住房保障的最主要形式，但我国的政策房发展比较缓慢，同时在出售及分配上也出现了许多问题。

　　2-2-6现行住房供应体制存在的问题

　　 我国住房改革及房地产市场在快速增长的同时，城市居民的住房供应结构也呈现出众多的问题，主要表现在：

　　 1）商品房及二手房价格不断上涨，已经超过普通城市居民的购买能力，同时大量的空置房造成资源浪费。

　　 2）高档商品房、公寓、别墅等建设过多，已经造成供大于求，缺少与中低收入群体对应的普通商品住宅。

　　 3）二手房市场依旧比较混乱，投机炒房现象缺乏必要的限制手段，造成部分城市的房价出现泡沫，威胁整个房地产市场。

　　 4）面向中低收入阶层的经济适用房所占比例较低，对解决中低收入家庭的住房需求作用有限，且在分配上问题缺乏必要的监督机制。

　　5)面向最低收入家庭的廉租住宅严重不足。

　　2－3城市中低收入人群居住保障模式现状

　　90年代以来，我国政府一方面继续深化城镇住房体制改革，促进住房市场化；另一方面则把开始把广大中低收入居民的居住作为一项长远的社会责任，积极推进以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设，不断改善城镇居民的住房条件。

　　2-3-1住房公积金

　　 住房公积金制度作为一种住房保障制度，它是我国借鉴新加坡等国住房基金制度经验，推进城镇住房制度改革的一项创举。

　　 住房公积金是一种长期性、义务性、保障性和互助性相结合的住房基金，它具有两个特征：一是积累性，即住房公积金虽然是职工工资的组成部分，但不以现金形式发放，并且必须存入住房公积金管理中心在受委托银行开设的专户内，实行专户管理。二是专用性。住房公积金实行专款专用，存储期间只能按规定用于购、建、大修自住住房，或交纳房租。职工只有在离退休、死亡、完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系或户口迁出原居住城市时，才可提取本人账户内的住房公积金。

　　 我国住房公积金制度1991年率先在上海市建立以来，逐步向全国推广。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》中明确规定：全面推行住房公积金制度。所有行政和企事业单位及其职工均应按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”的原则交纳住房公积金；在职职工个人及其所在单位，按职工个人工资和职工工资总额的一定比例逐月交纳，归个人所有，存入个人公积金账户，用于购、建、大修住房；各市（县）人民政府可以设立专门的住房公积金管理机构，负责住房公积金的归集、支付、核算和编制使用计划等管理工作，住房公积金的存贷款等金融业务一律由当地人民政府委托指定的专业银行办理。

　　 经过几年的实践探索，《住房公积金管理条例》于1999年公布实施，并于2002年进行了修改，其中包括：扩大住房公积金缴存范围、对管理机构的调整、监督机制的建立、违法行为的处罚规定等等，并下达了《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》。

　　 目前，我国大部分城市基本都成立了专门的住房公积金管理机构，并已基本建立起住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的管理体制。

　　 截至2004年底，全国住房公积金缴存总额为7400亿元，缴存余额为4893.5亿元，实际缴存职工人数为6138.5万人，累计向433.8万名职工发放了个人住房贷款3403.8亿元。然而，由于我国的国情及住房公积金运作经验不足等原因，尽管在实施过程中作过修改和完善，但从现实情况来看，仍然存在不少问题，在很大程度上违背了当初为广大工薪阶层提供住房金融保障的意愿，主要表现在：

　　 1）实际征缴覆盖面有限

　　 尽管《住房公积金管理条例》规定所有机关及各种性质的企事业团体、单位都必须为其在职职工缴存的长期住房储金，但是在实施上并未到位，尤其在一些非公有制的企事业单位里，相当一部分低收入群体这方面的权益未得到有力的保护，许多单位并未为其职工缴纳公积金，其中很大部分职工怕举报后被辞退而忍气吞声，而且这种情况在全国范围内竟相当普遍。

　　 另外，公积金制度到目前为止仍然将四部分人排除在外：一是没有参加公积金制度的集体企业和个体企业的职工；二是相对困难企业的职工（相当一部分下岗职工）；三是没有单位的城市居民（包括个体从业者）；四是在城市工作的农民工。后三部分人构成目前我国的弱势社会群体，他们更需要社会的援助与保障。

　　 2003年，建设部对该办法进行了修订，公布了新的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，对原则、对象、标准作了明确规定，自2004年3月1日起施行；建设部与民政部在2005年后半年又联合印发了《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》。

　　经过几年的探索，上海、北京、成都等地初步形成了“以租金补贴为主，实物配租为辅”建立廉租住房制度的思路，但总体上看，我国廉租住房制度建设还处于起步阶段，资金渠道不稳定，保障方式不完善，覆盖范围比较小，现行政策不完全适应实践发展的要求，主要表现在：廉租房源不足；资金来源渠道单一；对象狭窄，排斥进城的离家农民，城乡结合部土地被征的农民；收入标准划分困难、监督难度大等方面。

　　到目前为止，我国大部分城市已出台了相应的廉租房管理办法，为一部分低保户及其他最低收入家庭提供了租住房屋。廉租房从一开始就受到城市最低收入阶层的欢迎，其发展前景比较乐观。